区分农民、社员、村民与农村集体经济组织成员的概念

区分农民、社员、村民与农村集体经济组织成员的概念   

  长期以来，生活在农村地区的居民分别被称为农民、社员、村民、农村集体经济组织成员等，这些名称、概念之间的关系比较复杂。农村改革以前，农村普遍比较封闭，城乡之间甚至不同村庄之间人口流动很少，农民、村民、社员(农村集体组织成员)三种身份在每个村庄基本都是重叠的，每位农民往往同时具有这三种身份。随着农村改革不断深化、乡镇企业发展和工业化城镇化迅速推进，农村与城镇之间、农村不同村庄之间的人口流动明显增多，特别是一些经济实力强的村庄，外来人口大量增加，三种身份的分化日益明显，特别是农村集体经济组织成员与村民之间的区别，因为涉及财产权益，越来越引起关注。

  一、农民

  给农民下定义是一个世界性难题，因为不同国家、不同历史阶段，农民的含义及其政治、经济地位各有不同，即使同一个国家，在不同的发展阶段，农民的实际含义也不相同。

  我国的农民既是一种职业，更是一种身份。就职业而言，我国古代就有士民、农民、工民、商民的基本职业区分，农民即“播殖稼耕者”,就是从事农业生产的劳动者。随着农业生产进一步分工分业和专业化，不少农民专门从事某一方面农业生产活动，形成了主要生产粮食的粮农、主要生产蔬菜的菜农、主要生产水果的果农、主要从事渔业养殖和捕捞的渔民、主要从事畜牧养殖的牧民等。

  农民作为一种职业，核心是从事农业生产，简言之，农民是从事农业生产的劳动者。1958年实行城乡分割的二元户籍制度以前，农民主要是指职业意义上的农业生产者，作为一个抽象的集合概念，泛指居住在农村且从事种植、养殖生产的人员。当时，农民占全国人口的大部分。

  就身份而言，农民长期以来都是社会生活的主体，更是农村社区生活的主体。农民是指农村居民，是按照户籍确定的，主要是与城市居民相对应。新中国成立后，公安部于1951年7月公布《城市户口管理暂行条例》,规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、社会身份等事项的管制办法，确立了城市户口登记制度。1953年在第一次全国人口普查基础上，大部分农村地区建立户口登记制度。国家在农村推行农业合作化，恢复发展农业生产，同时开始大规模工业化，大量农民进入工厂成为工人，从粮食生产者变成粮食消费者，城市的粮食等消费品的有效供给面临很大压力。同时，城市就业吸纳农村人口的能力不足。因此，从1955年起国家连续发布文件，限制和控制农民盲目流入城市。

  1958年初全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国户口登记条例》,将城乡居民区分为“农业户口”与“非农业户口”(城市户口),形成了农村与城市“二元结构”的户籍管理体制，凡具有城市户口的居民，无论从事何种职业，属于城市居民；凡具有农村户口的居民，无论从事何种职业，属于农村居民，通常简称为农民。而且，国家对城市居民与农村居民分别实行不同的就业、医疗、住房、养老等政策，同时对人口流动实行管制，从农村迁往城市或集镇、从集镇迁往城市都严加限制。此后直到1978年农村改革，全国普遍实行城乡分别的二元户籍管理制度，具有农村户口的人称为农民，就此而言，农民更多的是一种身份而非职业，凸显的是与城市居民身份所附系的待遇的区别。

  有学者在广义上提出，“农民”的概念应当包含三个基本属性：一是农民的政治属性，农民是接受工人阶级领导的被领导阶级，是工人阶级的同盟军，是国家政治体制的重要基础；二是农民的职业属性，农民是专职或兼职以农业生产劳动为主的劳动者；三是农民的户籍属性，农民是居住在农村的乡村人口。据此认为，农民就是接受工人阶级领导，以从事农业生产劳动为主，属于乡村人口的劳动者。其中显然不包括虽然属于农业户口但已不再从事农业生产劳动的人。

  二、社员

  社员一般是指以“社”命名的社会团体、组织的成员。在我国，社员主要指农业合作化时期农业生产合作社社员，以及随后的人民公社社员，大体上可以看作农民在农业合作化和人民公社时期的代称。

  1953年国家推行农业合作化，成立农业生产合作社。1955年11月全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程草案》第11条规定，凡是年满十六岁的男女劳动农民，或者能够参加合作社劳动的别的劳动者(如手工业劳动者和会计人员),自愿申请参加农业生产合作社的，经过社员大会通过，就成为社员。农业生产合作社的社员，就是参加合作社劳动的农民。该示范章程草案第1条就明确指出，农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织。但是，加入合作社的农民称为社员，而不是集体经济组织成员。随后的人民公社时期，凡是有劳动能力的农民，都要成为人民公社社员。社员几乎成为农民的代名词。

  农村改革后人民公社解体，实行政社分开，在原人民公社范围成立乡政府，在原生产大队范围成立村民委员会和农村集体经济组织，村民委员会和农村集体经济组织的组成人员分别称为村民、农村集体经济组织成员。此后很少采用“社员”一词。即使自愿组合成立的农民专业合作社，加入专业合作社的农民通常被称为合作社成员而不是社员。

  进入21世纪，农村改革不断深化，有些农村集体经济组织探索实行股份合作制改革，成立股份经济合作社，其中有的农村集体经济组织把农业合作化以来对集体资产积累有贡献的所有人员(包括已经离开农村集体经济组织的人员),都分配一定的份额或者股份，以全面、准确地反映集体财产的积累过程和历史贡献，这就造成农村集体经济组织以外的人可以享有集体财产收益权份额或者股份权利，成为股份经济合作社的股东。为便于在享受权益、流转份额时加以区分，将属于农村集体经济组织成员的股东称为股份经济合作社的社员股东，将非成员的外来股东称为非社员股东，于是重新使用“社员”一词，但其基本含义是指农村集体经济组织成员，主要目的是区分非成员的外来股东，明确其权利，例如，非社员股东只能享有参与集体收益分配的权利，不享有参与集体事务管理的权利。

   

  三、村民

  通常所说的村民是约定俗成的概念，一般是指在农村生活居住并落户在某个行政村的居民，是一个相对宽泛的概念。但其实际含义更为复杂得多。

  （一）就户籍管理来说，村民是农村居民的简称，与城市居民相对。农村改革前，城乡之间、村庄之间人员流动很少，村民与身份意义的农民几乎相同，村民就是户籍在农村的居民，在特定村庄居住、生产生活的农民就是该村庄的村民。农村改革开放后人口流动政策逐步放宽，人员流动不断增多，一些农民由于各种原因迁入其他村庄生产生活，有些离退休干部职工和退职人员回到农村老家居住生活，有些地方还有华侨、侨眷、港澳台同胞回到家乡定居，一些经济发达地区的农村集体经济组织为发展集体经济招聘经营管理人员、吸收外来打工人员，这些人员都在村庄居住生活，甚至长期居住，有些还将户口迁入当地村庄，广义上都可以看成村民。

  （二）从法律上说，宪法最早采用了“村民”的概念。农村改革后，一些地方探索成立村民委员会实行村民自治，取得良好效果。1982年宪法第111条规定，村民委员会是基层群众性自治组织，主要负责本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。1986年制定的土地管理法第38条对农村居民建房作了规定。

  为了反映和适应农村人员流动的趋势，1987年制定的村民委员会组织法(试行)第9条第2款规定，年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。这就把村民的范围扩大到户籍不在本村，但在本村居住的外来人员。2010年修订的村民委员会组织法第13条进一步将登记参加选举的村民的范围明确为：(1)户籍在本村并且在本村居住的村民；(2)户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；(3)户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。据此，村民既包括户籍在本村的居民，还包括户籍不在本村但在本村居住一年以上的外来人员，因为他们在村庄居住、生活、劳动，在开展村民自治，实行自我管理、自我教育、自我服务方面，应当与本村庄的农民享有同等权利。

  四、农村集体经济组织成员

  农村集体经济组织成员的概念是农村改革后出现的。农村实行家庭承包经营后，人民公社解体，实行政社分开，有些地方在原生产大队、生产队范围成立经济合作社等农村集体经济组织。1986年4月通过的民法通则第27条规定，农村集体经济组织的成员，在法律允许的范围内，按照承包合同规定从事商品经营的，为农村承包经营户。这一规定提出了农村集体经济组织成员的概念，但重点显然是在农村承包经营户，而非农村集体经济组织成员。2002年制定的农村土地承包法第5条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。不过，这些法律规定均未明确农村集体经济组织成员的具体含义。

  在许多农民的观念里，农村改革后成立的农村集体经济组织可以追溯到农业生产合作社，当时合作社的社员及其后代就是目前的农村集体经济组织成员，其关键之处在于，合作化时期农民带着私有土地加入合作社，当年的社员是集体土地等财产的集体所有者，如今的农村集体经济组织成员作为当年社员的后代，也是集体土地和集体财产的集体所有者。

  上述四个概念既密切相关又有所区别。从发展趋势看.随着城乡融合发展和户籍制度改革不断深化，“农民”的职业特征日益凸显，身份特征将日益淡化，更多地体现为从事农业的从业人员。社员的概念在实践中已经很少使用，现实意义不大。实践中经常引发争议的，主要是区分村民与农村集体经济组织成员。这里对此加以比较分析。

  五、农村集体经济组织成员与村民的联系与区别

  区分农村集体经济组织成员与村民，是近年来的新问题。

  农村改革前，农村普遍封闭，除了婚嫁，不同村庄之间很少发生人员流动，特定村庄的村民通常都是该村庄集体经济组织的成员，两者几乎完全重合。

  农村改革后，不同村庄因地理位置、资源禀赋、产业传统和经济发展水平的差别，特别是工业化城镇化深人推进，越来越多的农民开始跨地区流动，不仅大量农民进入城镇，城乡之间人员流动明显增多，而且不同村庄之间的人口流动也不断增加，经济欠发达地区的农民流向经济发达地区，人地矛盾突出地区的农民流向人均土地较多的地区，还有一些城镇人员到村庄居住、生活，这些外来人员都是村民，但外来村民与原住民之间存在一个重要区别，即原住民同时是农村集体经济组织成员，而外来人员却不是。这主要因为，农村还具有熟人社会的特征，外来人员融入是一个长期过程，更重要的是，外来人员流入的村庄，往往是集体经济实力强、集体福利好的村庄，原住民作为集体土地和集体资产的集体所有者实际享有的利益较大，通常不愿让外来人员分享利益。在这种情况下，外来人员虽然是村民委员会组织法规定的村民，有权参加村民委员会的选举，有权接受公共服务，有权参与村民自治，有权对公共事务发表意见，但是不能作为集体经济组织成员分享集体的财产和经济利益。

  根据有关法律规定和地方的实践，村民与集体经济组织成员的关系具有两个重要特点。

  一是村民的范围大于农村集体经济组织成员。村民包括村庄的原住民和居住在村庄的外来居民，外来居民既包括农民，还包括一些城镇居民。依据村民委员会组织法第13条第2款的规定，在本村居住一年以上就可以成为村民。而农村集体经济组织成员一般都是村庄的原住民，肯定都是村民，但是范围明显比村民小，外来的村民通常都不是农村集体经济组织成员，特别是城中村、城郊村和经济发达村，外来人口数量甚至超过原住民，容易引起矛盾和争议。

  二是农村集体经济组织成员的权利多于村民。村民主要享有行政事务方面的权利，例如村民委员会的选举权和被选举权；有权参与村公共事务管理，提出意见建议；有权享受集体的公共设施和公益事业的福利，如文化、教育方面的权利和福利。农村集体经济组织成员不仅作为村民享有这些权利，还对集体所有的土地等集体财产享有权利，有权参与集体财产的民主管理和监督，并且有权分享集体财产的利益，例如，享有依法承包集体土地的权利、宅基地分配请求权、集体收益分配请求权，以及集体土地被依法征收征用时分享征地补偿费的权利。村民如果不是集体经济组织成员，一般对集体财产不享有权益。这既是村民与集体经济组织成员的关键区别，也是许多矛盾和纠纷的产生根源。（源自：何宝玉《集体经济组织法释论》）