如何正确理解《行政强制法》第四十四条“不申请行政复议或者提起行政诉讼”具体指向的行政行为？

  《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”对该条规定中“不申请行政复议或者提起行政诉讼”所具体指向的行政行为，实践中存在不同理解。

  首先，从文义解释的角度，《行政强制法》第四十四条内部应当保持语词连贯和语义一致。该条共包含前句和后句两段规定，对于前句已经规定和表述的法律概念，后句基于立法技术等原因省略表述的，不应引起对法条意思理解的困难。由于前句已经明确规定了“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除”，基于前、后句语义逻辑一致，后句中“不申请行政复议或者提起行政诉讼”所省略规定的内容，系指向前句中表述的“限期当事人自行拆除”这一法律概念或者法律行为。因此可以将后句“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”，解释为“当事人在法定期限内对行政机关作出的限期拆除决定不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。

  其次，上述理解，符合通常意义上对行政机关作出的限期拆除决定与强制执行决定相互关系的理解。一般情况下，限期拆除决定是认定行政相对人存在违法建设情形、需负担限期拆除建筑物这一法律后果的法律行为。只在相对人未履行限期拆除决定设定的拆除义务时，行政机关才需要进一步作出强制执行决定，以告知相对人将通过诉诸强制的方式，实现限期拆除决定的规制目的。但是，强制执行决定只是行政机关具体实施强制的“名义”，其本身既不对建设行为合法性作出认定，也不创设具体拆除义务。如果限期拆除决定因救济期限届满或者经人民法院确认合法而具备实质存续力，那么相对人限期拆除建筑物的负担就是确定的，此时并无法通过对强制执行决定的合法性审查，否定限期拆除决定所确定的权利义务关系。且即便行政机关实施强制执行时扩大执行范围或者违法采取措施，通过对具体实施的强制拆除这一事实行为的审查和相应行政赔偿法律程序，使相对人获得救济，则更为适当，但难以通过对作为执行“名义”的强制执行决定的合法性审查解决纠纷。因此，从设定公法上权利义务关系的原因行为这一角度理解，“不申请行政复议或者提起行政诉讼”所指向的也应当是行政机关作出的限期拆除决定，而非行政机关为执行和依据限期拆除决定作出的强制执行决定。

  再次，对《行政强制法》第四十四条规定的适用，需受到该法总则第一条立法目的的限定。《行政强制法》第四十四条的主要功能在于，通过对相对人行政复议和诉讼权利的保障，形成一种程序性控制机制，促进行政机关规范行使强制执行权，体现对相对人产权的尊重和保护。但是，法律程序控制的目的在于强制执行权的依法规范行使，而非要求行政机关迟延或者放弃行使职权。“权力之所在即责任之所在”，结合《行政强制法》第一条，行政强制权的规范行使，应当具有“保障和监督行政机关依法履行职责”“维护公共利益和社会秩序”和“保护公民、法人和其他组织的合法权益”等多重法律价值，这要求行政机关执行《行政强制法》第四十四条，仍需兼顾到行政规制目标实现、公共利益维护和相对人合法权益保障问题，而不可偏废。如果行政机关作出限期拆除决定后立即付诸执行，考虑到拆除房屋法律后果的不可回转性，不利于体现对相对人合法权益的有效保障；反之，如果行政机关需等待相对人穷尽包括强制执行决定在内所有环节行政行为的救济之后执行，因迁延日久，也不利于体现对违法行为查处和公共利益恢复的及时性，并有损行政权威；而将具体创设权利义务关系的限期拆除决定的救济期限届满，作为强制执行程序的开始，则能够兼顾到依法及时履职、公共利益维护和相对人权益保障三方面价值，不失为较好的平衡解决方案。

  综合以上理由，《行政强制法》第四十四条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼”的规定，应当解释为“当事人在法定期限内对行政机关作出的限期拆除决定不申请行政复议或者提起行政诉讼”。