《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十八条第一款“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”是程序法中关于“责令改正”的直接法律依据。但是关于责令改正，一线执法人员存在诸多认知误区和问题。笔者归纳了部分常见问题予以辨析：
一、责令改正的性质
我国并没有统一的行政程序法或行政监管法，因此，责令改正等行政行为散见于众多实体法中。对于责令改正的性质，其属于一种具体的行政行为，通常认为其属于行政命令。有错误认知以为其属于行政处罚或行政强制措施，这都是不正确的。
二、责令改正的文书形式
责令改正既可以单独制作文书，市场监督管理领域常见的有责令改正通知书、责令退款通知书、监察指令书等。这几种文书有不同的适用范围，不能混用，否则也会被认定程序瑕疵甚至直接认定程序违法。也可以不单独制作文书，将责令改正的具体内容制作于其他文书当中，市场监督管理领域常见的有当场处罚决定书、行政处罚决定书等。还需要注意以下几个问题：
1. 总局的执法文书制作说明中规定：按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。此种情形的责令改正决定在行政处罚决定书或者不予行政处罚决定书中一并表述，不必单独制作本文书。
还需要注意的是：实施行政处罚不等同于作出行政处罚决定，因此，笔者认为，总局的该部分说明“不必单独制作本文书”的情形，仅限于在案件办理过程中，责令改正与行政处罚决定同时作出的情形，尤其是法律法规中规定“责令改正，并处……”时，不可单独制作责令改正文书；但在案件立案前核查、立案后作出处罚决定前调查过程中，违法行为应当立即改正需要作出责令改正行政行为的，应当单独制作责令改正文书，而不应当等作出处罚决定时一并作出。
另外，还要注意总局的当场处罚决定书文书样式，其中关于责令改正只表述为“现责令你（单位） 改正上述违法行为”。相当一部分一线执法人员存在误区，认为该部分不能改动，尤其是现状下大部分都是预先印刷的填充式文书，对于印刷部分执法人员一般都忽略不作改动，其实这种做法也不正确。对于该文书，除了前面引用法律部分需要引用实体法的具体条款之外，还应当对责令改正内容予以明确：立即改正还是限期改正、限期改正的期限，在“改正上述违法行为”后添加具体改正方式等等。对印刷文书删改的，应当加盖“校对”章或由执法人员签名确认。
2. 除情节轻微、当场作出责令改正决定的情形外，使用责令改正文书还应当填写《行政处罚案件有关事项审批表》，经市场监督管理部门负责人批准。对于不需要批准的，建议建立统一台账，或者建立备案制度，避免履职不到位被追究责任。
责令改正一般不需要经过部门负责人集体讨论决定，对于特别重大或者有影响、重大分歧等特殊情形的，可以依程序提请部门负责人集体讨论决定。
3. 对于是否可以口头或其他方式告知责令改正，笔者持肯定意见。但应当仅限于情节轻微、可以立即改正的情形。比如，日常检查中，发现营业执照未悬挂在经营场所显著位置，当场口头责令改正，经营者立即改正完毕；此时，没有再制作书面文书的必要。另外，在现场检查、询问当事人或约谈当事人时，也可以在当场告知并记入现场检查笔录、询问笔录或约谈笔录当中。而对于当事人当场拒不改正或需要限期改正的，原则上应当另行制发责令改正文书。
4. 单独制作的责令改正文书需送达当事人，填写送达回证，并单独制作行政行为卷宗或并入行政处罚卷宗，归档保存。限期改正或未立即改正的，建议同时要求行政相对人填写送达地址确认书，以利于后续处置工作的开展。限定的期限到期、法定或合理期限到期后或者到期前依行政相对人的请求，应当再次现场检查整改情况，及时根据检查情况决定后处置工作如何开展，必须闭环方为履职到位。
对于拒不改正而又没有罚则不能做到闭环管理的，很多一线执法人员就弃之不理甚至不再监管，这同样也是错误的。责令改正作为具体的行政行为，《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释有相应规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，有强制执行权的机关也可自己强制执行。因此，作出责令改正后，对当事人拒不改正的，市场监督管理部门也可申请人民法院强制执行。
还有，作出处罚决定后当事人仍然拒不改正的，此时应当作为新的违法事实，再次立案处罚。通常情况下，连续行为应当认定为“同一违法行为”，因此，在处罚决定作出前的连续行为，应当适用“一事不再罚”原则。但是，如果处罚决定已经作出，表明连续行为在时间上已经中断，后面的违法行为则属于新的违法行为，不应当仍适用“一事不再罚”原则不予处理。再次立案处罚这并不违反“一事不再罚”原则，而且应当从重处罚。
这又带来一个新的问题：对于法律法规规定需要责令改正、拒不改正或逾期不改才处罚的情形，已经作出处罚决定的是否可以直接认定为拒不改正、逾期不改直接立案处罚？现实中争议较大。笔者认为，既然作为一个新的违法行为，那么除非法律法规表述为“曾因同一违法行为受过行政处罚拒不改正或逾期不改”的，才可以直接立案处罚，否则，还需要先作出责令改正的行政行为，再次拒不改正或逾期不改的，才可以再次立案处罚。
三、责令改正的期限
责令改正分为两种：一种是立即改正，一种是限期改正。立即改正的，一种是立即改正到位 ，比如上面的“营业执照未悬挂在经营场所显著位置”，一种是立即停止正在从事的违法行为，比如正在销售过期食品，那么需要责令立即停止销售过期食品的违法行为；还有一种是立即停止正在从事的违法行为，限期改正，比如监督检查发现饭店食品经营许可证过期，那么需要立即停止无证经营行为，限期其办理证件延续或注销手续。限期改正的，首先看法律法规对限期是否有明确的期限规定（基本上没有规定，但有规定的必须严格遵守该期限）；没有规定的，限定的期限应当是合理期限，可以参考法律法规等规定的该事项法定办理期限或正常办理期限，也可以按照行政相对人自己承诺的合理期限等。
四、责令改正文书中能否使用“涉嫌某某违法行为”
笔者认为，责令改正文书中基本上不需要“涉嫌某某违法行为”，但在案件办理中，对于正在调查的违法行为需要先行制发责令改正文书时，可以根据实际需要使用“涉嫌某某违法行为”。
还要注意一点，在案件办理过程中发现其存在不属于正在调查的违法行为，需要另行制发责令改正文书时，一般不需要使用“涉嫌某某违法行为”，除非是该违法行为仍需立案调查或立案前核查时才使用。
五、责令改正的表述方式
责令改正文书表述的内容应是责令当事人停止或纠正违法行为的意思表示，但责令改正的方式与“责令停产停业”的方式及外在表现形式类似，因此，经常容易混淆，表述时应当予以区分，笔者建议尽量避免直接使用“停产”、“停业”、“停产整顿”、“停业整顿”等词语。比如监督检查发现饭店食品经营许可证过期，那么需要立即停止无证经营行为，建议直接表述为“立即停止食品经营许可证过期的某某经营行为”，而不要表述为“立即停业整顿”。
另外，还要尽量避免将责令改正简单的表述为要求当事人行使其享有的权利或者其他行政行为，如简单的责令当事人申办某某证照。申办某某证照是行政许可，行政许可是依当事人申请作出的，是否申办某某证照是当事人自行选择的权利，行政机关无权强制当事人必须办理。如果必须限定办理的，可以同时选择的可以表述为“限期办理某某证照延续或注销手续”，或“在未取得某某证照或许可前，不得从事某某经营行为”等。
六、责令改正引用法律规定问题
决定责令改正应当有法律、法规、规章的规定，写明所依据的具体条款。既要引用实体法，还要引用程序法；程序法在前，实体法在后。对于程序法确实没有规定的，可以只引用实体法。
法律、法规、规章对逾期不改、拒不改正的后果有规定的，应当填写相应规定，明确告知逾期不改、拒不改正的后果。
责令改正作为具体的行政行为（行政命令），行政相对人依法享有复议、诉讼的权利。行政相对人对责令改正决定不服的，依法申请行政复议的期限为六十日，但法律规定的申请期限超过六十日的从其规定；依法提起行政诉讼的期限为六个月，但法律另有规定的从其规定。（刘华兰 田海助 市场监管半月沙龙）
作者 | 中共威海市文登区委党校高级讲师 刘华兰
威海市文登区市场监督管理局 田海助
审核 | 于成龙 张丽娟
编辑 | 赵静
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