伊通满族自治县人力资源和社会保障局与吉林省建宇建设集团有限公司行政处罚二审行政判决书
案由：行政>行政管理范围☆>资源行政管理☆>其他(资源)☆
行政>行政管理范围☆>劳动和社会保障行政管理(劳动、社会保障)☆
行政>行政行为>行政处罚
吉林省四平市中级人民法院
行政判决书
（2020）吉03行终22号
上诉人（原审被告）伊通满族自治县人力资源和社会保障局。
被上诉人（原审原告）吉林省建宇建设集团有限公司。
被上诉人吉林省建宇建设集团有限公司诉上诉人伊通满族自治县人力资源和社会保障局行政处罚一案，伊通满族自治县人民法院于2019年5月28日作出(2019)吉0323行初9号行政判决，伊通满族自治县人力资源和社会保障局不服，向本院提出上诉，本院受理后，于2019年9月30日作出(2019)吉03行终62号行政裁定，撤销原审判决，发回重审。吉林省伊通满族自治县人民法院重审后，于2019年12月12日作出（2019）吉0323行初32号行政判决，伊通满族自治县人力资源和社会保障局不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人伊通满族自治县人力资源和社会保障局的委托诉讼代理人，被上诉人吉林省建宇建设集团有限公司的委托诉讼代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明：被告于2019年2月26日作出伊人社监罚字［2019］第1号《劳动保障监察行政处罚决定书》，认定原告存在拖欠在伊通满族自治县海城之家8#9#楼施工的工人工资，并且原告未按伊人社监令字［2019］第1号《劳动保障监察责令改正决定书》的要求改正的劳动违法行为，决定对原告处以贰万元的行政处罚。原告不服，认为被告作出的责令改正决定书及处罚决定书确有错误，被告认定的原告拖欠工人工资的违法事实不存在。原告认为其既不是海城之家小区8#9#楼项目工程的发包方，也不是承包方和实际施工人，从未对海城之家小区8#9#楼项目工程进行施工，与施工人员不存在雇佣关系，更不存在劳动合同关系，不存在所谓拖欠工人工资的情形，申请撤销该决定书。
另查明，2018年5月25日，吉林省利仁房地产开发有限公司与原告草拟海城之家小区工程施工合同，约定将海城之家的建设工程施工以大包形式发包给原告，赵影以原告方代表人身份在合同上签字，后赵影以个人名义与赵来喜签订劳务承包合同，将施工中的劳务部分发包给赵来喜。在海城之家施工的工人均系赵来喜联系雇佣并与其结算工资。再查明，原告在被告作出伊人社监罚字［2019］第1号《劳动保障监察行政处罚决定书》前书面提出异议并申请复核，被告进行听证，但处罚决定书下发前无书面复核意见。另被告在作出责令改正决定书及行政处罚决定书时，记载违法事项为“你单位拖欠在伊通县海城之家8#9#楼施工的工人工资。
原审法院认为：根据国务院《劳动保障监察条例》第三条之规定，被告伊通满族自治县人力资源和社会保障局有作出被诉行政行为的法定职责，是本案适格被告。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十六条规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。被告自接到举报后，对原告与农民工是否存在雇佣关系、赵影与赵来喜是否系受原告委托签订建筑工程劳务承包合同等事实调查核实不清。同时，原告曾向被告提出复核，被告未充分听取原告的陈述和申辩并作出复核意见。所以，应当认定被告对原告拖欠劳动者工资未进行全面、客观、公正地调查，就对原告做出了行政处罚。另外，《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款第二项规定，行政处罚决定书应当载明违反法律、法规或者规章的事实和证据。行政处罚决定书作为行政机关对当事人作出处罚的书面证明，记载的事实应当明确具体，包含认定的违法事实的时间、地点、、地点情节等事项，让当事人清楚知晓被处罚的事实依据，以达到警示违法行为再次发生的目的。本案中，行政处罚决定书载明原告的违法事实为“你单位拖欠在伊通县海城之家8#9#楼施工的工人工资”，但未载明原告的具体违法事实及相关证据。上述记载事项没有达到明确具体的要求。此外，行政处罚决定书中记载的事实是行政机关最终认定的违法事实，其他法律文书中对具体违法事实的记载不能代替行政处罚决定书中对事实的记载。被告辩称已在劳动保障监察案件卷宗中记载具体违法事实的主张不能成立，一审法院不予支持。综上，被告伊通满族自治县人力资源和社会保障局于2019年2月26日作出的伊人社监罚字［2019］第1号《劳动保障监察行政处罚决定书》基本事实不清，证据不足，且未载明违反法律的具体事实和证据，应予撤销。原告的主张，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：撤销被告伊通满族自治县人力资源和社会保障局作出的伊人社监罚字［2019］第1号《劳动保障监察行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告伊通满族自治县人力资源和社会保障局负担。
上诉人伊通满族自治县人力资源和社会保障局不服，上诉称：一、重审法院对农民工笔录、利仁公司工作人员笔录、录音材料、刘禹恒证言，以及上述证明材料证明的事项不予采信理由不能成立，明显存在错误。1、上诉人及其依法举办和授权的县劳动保障监察大队具备调查被上诉人违法事实的主体资格，有权依法对被上诉人的违法行为进行调查和处理，这一事实有明确的法律依据，也已经得到重审法院的判决认可。在上诉人调查过程中其工作人员制作的农民工询问笔录和开发单位工作人员询问笔录，属于履行职务行为，笔录的形成在程序和实体上均无任何瑕疵，具有法律上的证明力。上述笔录结合利仁公司与被上诉人公司签订的工程承包合同、实际施工的海城之家项目部（赵影）与赵来喜等人签订的劳务承包合同，充分的证明了被上诉人公司是海城之家8#9#号工程的施工单位这一事实，进而证明被上诉人单位需要承担法定的用工主体责任，对以上证据及证据所要证明的事实重审法院不予采信毫无道理，明显错误。2、庭审中上诉人提交的录音材料及证人刘禹恒的出庭证实，被重审法院以行政行为作出后取得的证据不符合证据规则为由，不予采信。上诉人认为重审法院曲解了上诉人提交该组证据的证明目的和证明内容。事实上上诉人提交该组证明不是为行政处罚决定卷宗添加或补充证据材料。而是为帮助法院查明案件事实，在被上诉人一方持续否认授权委托书真实性，故意回避被上诉人公司违法准许赵影挂靠施工的事实，为了彻底揭穿被上诉人谎言才提供的庭审证据。事实上行政处罚卷宗中利仁公司与被上诉人公司签订的工程承包合同以及海城之家项目部（赵影）与赵来喜等人签订的劳务承包合同已经足以确定被上诉人应当承担的用工主体责任。授权委托书及录音资料的有无不会影响行政处罚的结论，对此二审法院应予明察，纠正重审法院对证据的错误认定。二、案件事实的认定应当客观、完整，重审法院存在为判决结果选择性采信事实的错误，遗漏重要案件事实未予认定。判决中写明的部分案件事实亦缺乏事实依据，与客观事实相悖，有失公正。1、上诉人提交的证据材料是劳动保障监察案件卷宗两册。卷宗中有各个工种的多份农民工笔录，上述笔录是在农民工前往劳动保障监察大队投诉过程中制作形成的，各份笔录之间本身就能够相互印证施工单位拖欠农民工工资的事实，真实可信。另外，劳动保障监察大队一同获取的还有农民工的出勤表和工资表，均能证明被上诉人拖欠工人工资的事实。但重审法院视而不见，未予认定存在错误。2、2018年5月25日利仁公司与被上诉人是正式签订海城之家工程施工合同。这一事实有卷宗中该双方签订的书面合同为证，合同中有加盖两家公司公章，还有被上诉人认可的代表人赵影签名。各方对合同签订的真实性均无异议，而重审判决查明2018年5月25日利仁公司与被上诉人仅仅是草拟海城之家工程施工合同，存在错误。3、重审法院认定赵影以个人名义与赵来喜签订劳务承包合同。而卷宗中合同书显示的内容明明是以吉林省建宇集团有限公司海城之家项目部名义与赵来喜签订的劳务承包合同，错误明显。三、上诉人已经尽到行政处罚的事实调查职责，事实调查清楚明确，行政相对人主体认定准确。重审法院随意加重上诉人调查责任，没有法律依据。1、重审法院认为上诉人事实调查核实不清的理由不能成立。事实上，建筑领域，施工工程被违法分包、转包、挂靠施工的情况十分普遍。对于那些当事人故意规避法律而实施的内部承包、违法分包、转包、挂靠行为，并非上诉人能够全部查清和掌控的。上诉人的职责是在合法范围之内开展调查。只要查明了具备施工资质的被上诉人以大包方式承建工程后，无论其公司对承包工程如何转包、分包或挂靠施工，都无法逃避其依法应当承担的用工主体责任，包括工人工资的支付责任。对于发生在被上诉人承建工程内部的工程分包、转包问题，对被上诉人工资支付的主体责任没有任何影响，不能成为重审法院认定上诉人行政处罚事实调查不清的理由。2、庭审中利仁公司与被上诉人签订的施工合同书结合刘禹恒的出庭证言清晰地证明了被上诉人允许赵影挂靠公司资质实际组织海城之家8#9#楼工程施工的客观事实，进而确认了被上诉人应当承担的用工主体责任。对于被上诉人抗辩中提到的施工合同没有实际履行；合同已经解除；农民工并非公司直接雇佣、与公司没有劳动关系等抗辩观点谎话连篇，没有任何事实依据，目的不过是隐藏挂靠施工事实真相而已。另外被上诉人与实际施工的农民工工人是否存在劳动关系，根本不会影响被上诉人依法应当承担的用工主体责任，履行支付工资的义务。3、重审法院认为上诉人没有充分听取被上诉人的陈述和申辩并作出复核意见，明显没有事实和法律依据。处罚过程中上诉人应被上诉人要求依法组织了听证程序，认真倾听了相对人的申辩和复核理由，并当场予以相应答复，充分的保护了行政相对人的程序权利。《行政处罚法》第三十二条、第四十二条、第四十三条的规定只是要求行政机关充分听取意见，对当事人提出的成立的事实和理由予以采纳，并无要求行政机关作出书面复核意见。重审法院更无权为上诉人创设法律之外的义务，更不能依此确认上诉人程序欠缺或违法。4、《行政诉讼法》第七十条规定判决撤销行政行为的情形中，没有事关行政文书记载和表述需要明确具体的要求。本案违法事实和证据材料均记录在卷，事实清楚、证据充分，重审法院依此作为撤销理由没有法律依据。被上诉人的违法拖欠工人工资事实来源于现场施工工人的集体投诉，事实依据是询问笔录和农民工出勤表和工资表等证据材料，并经过听证听取被上诉人的申辩最终确定，作为行政处罚决定书的事实支撑，全部材料均记录在行政处罚卷宗中。上述材料相结合清楚明确的证明了被上诉人拖欠工资的违法行为。上诉人单位下发的行政处罚决定书中记载的违法行为内容即是对整个调查过程所作的概括性陈述内容，表述和记载符合法律规定。重审法院不能仅依个人好恶，加重上诉人的法律责任。综上，请求二审法院：1、请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的重审诉讼请求；2、上诉费用由被上诉人承担。
被上诉人吉林省建宇建设集团有限公司答辩称，原审认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院予以维持。
本院二审查明，被上诉人吉林省建宇建设集团有限公司于2018年5月25日同吉林省利仁房地产开发有限公司签订海域之家小区(案涉小区)施工合同，约定将海城之家的建设工程施工以大包的形式发包给被上诉人，赵影以被上诉人代表人的身份在合同上签字确认，并加盖了被上诉人的公章。后赵影以吉林省建宇建设集团有限公司项目部的名义与赵来喜签订承包劳务合同，将施工中的劳务部分发包给赵来喜。
2019年1月2日伊通满族自治县人力资源和社会保障局以拖欠海城之家8#9#楼施工工人工资为由，向吉林省建宇建设集团有限公司下达了《劳动保障监察责令改正决定书》(伊人社监令字(2019)第1号)，2019年对赵影下达《劳动保障监察责令改正决定书》(伊人社监令字(2019)第1-1号)，2019年1月17日作出听证告知书(伊人社监听告字(2019)第1号)，同日下发处罚告知书(伊人社监罚告字(2019)第1号)，2019年2月26日下发处罚决定书(伊人社监罚字(2019)第1号)。
另查:经上诉人涉案卷宗显示:2018年12月27日吉林省建宇建设集团有限公司出具授权委托书(复印件），委托刘禹恒处理海城之家小区8#9#楼工程有关事宜。一审重审时，刘禹恒作为证人出庭，并提供视听资料(电话录音光盘)，证实其取得该委托书且只能提交复印件及受委托处理拖欠工人工资的情况。2019年1月3日吉林省建宇建设集团有限公司针对吉林省利仁房地产开发有限公司出具解除合同通知书一份，解除双方签订的海城之家小区工程施工合同。
本院认为，《劳动监察条例》第三条规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”。本案中上诉人具有对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出处罚的职责。该条例第三十条规定：“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上２万元以下的罚款：……（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的；……”，本案关键是被上诉人是否是上诉人做出的处罚决定的行政意义上的相对人，即被上诉人是否存在拖欠农民工工资应受处罚的事实。本案中，被上诉人在庭审中承认赵影作为代表同吉林省利仁产开发有限公司签订了案涉小区施工合同，后赵影以公司项目部负责人的身份同他人签订分包合同并组织施工直至年底发生案涉事件，历时数月，被上诉人却认为合同没有实际履行，后又出具解除合同通知书，证实没有实际参与实施，有悖常理。同时证人刘禹恒提供的委托书及证言，证实了其受被上诉人委托参与解决案涉纠纷，即处理拖欠农民工工资的问题，亦对此予以佐证。故上诉人认定被上诉人是案涉行政处罚的相对人对其作出处罚正确。
本案中，被上诉人拖欠工人工资，在被查处后，未履行上诉人作出的责令改正决定，其行为违反了上述法律规定。上诉人作出案涉行政处罚决定书前履行了调查、听证、告知等程序，听取了被上诉人的陈述、申辩，其认定事实清楚，程序合法。因涉及农民工人数众多，拖欠工资数额不等，其未在处罚决定书中详细列明，并无不当，同时仅对被上诉人作出罚款2万元的处罚，亦处罚适当，应予支持。综上，原审判决认定事实错误，适用法律不当，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定判决如下:
一、撤销满族自治县人民法院（2019）吉0323行初32号行政判决。
二、驳回被上诉人(原审原告)吉林省建宇建设集团有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费共100元，由被上诉人吉林省建宇建设集团有限公司负担。
本判决为终审判决。
二Ｏ二Ｏ年五月七日