被诉行政行为结果正确，认定事实错误、适用法律不当的，人民法院不能判决驳回原告诉讼请求。人民法院审理行政案件，应当遵循司法谦抑原则，尊重行政机关的裁量权，不应以不同于被诉行政行为的事实和法律适用，在肯定被诉行政行为结果的正确性后，判决驳回原告的诉讼请求。本案中，一、二审未对126号复议决定以超过二十年最长申请期限为由不予受理三农经社复议申请是否合法进行审理，而是以法不溯及既往为由肯定126号复议决定结果正确，判决驳回原告诉讼请求，属于未对被诉行政行为认定事实和适用法律是否正确进行审查，仅仅以被诉行政行为处理
广西壮族自治区玉林市福绵区樟木镇中村第十四农经社、广西壮族自治区玉林市福绵区樟木镇新发村第七农经社再审审查与审判监督行政裁定书
案 由：行政受理
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申3692号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区玉林市福绵区樟木镇中村第十四农经社。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区玉林市福绵区樟木镇新发村第七农经社。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区玉林市福绵区樟木镇新发村第八农经社。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区人民政府。
原审第三人玉林市樟木食品公司。
再审申请人广西壮族自治区玉林市福绵区樟木镇中村第十四农经社、玉林市福绵区樟木镇新发村第七农经社、玉林市福绵区樟木镇新发村第八农经社（以下简称三农经社）因诉被申请人广西壮族自治区人民政府（以下简称广西自治区政府）不予受理行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年4月8日作出的（2017）桂行终1568号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年4月9日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
1989年10月13日，玉林市人民政府为玉林市樟木食品站养殖场核发玉国用（1989）字第××6号《国有土地使用证》（以下简称××6号土地证）。玉林市樟木食品站养殖场属于原玉林市樟木食品站的一个养殖站点，未单独办理过营业执照。1993年，“玉林市樟木食品站”将名称变更为“玉林市樟木食品公司”。2016年6月15日，三农经社对××6号土地证不服，向广西自治区政府申请行政复议。2016年6月20日，广西自治区政府作出桂政行复（2016）126号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称126号复议决定），认为××6号土地证系1989年颁发，属不动产登记，自颁发至申请行政复议已超过二十年，三农经社的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件，决定不予受理。三农经社不服，于2016年7月7日提起行政诉讼，请求撤销126号复议决定。
南宁市中级人民法院（2016）桂01行初251号行政判决认为，我国的行政复议制度起始于1991年。三农经社所诉的××6号土地证颁发于1989年10月13日，该行为发生在《行政复议条例》实施之前，当时我国尚未建立行政复议制度。根据法不溯及既往原则，依法不能适用《行政复议条例》。三农经社申请行政复议缺乏法律依据，126号复议决定对其复议申请不予受理正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回三农经社的诉讼请求。三农经社不服，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1568号行政判决认为，颁发××6号土地证行为于1989年作出，发生于《行政复议条例》颁布实施之前，不能适用该条例和《中华人民共和国行政复议法》的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
三农经社申请再审称：1.颁发××6号土地证行政行为的效力一直延续至今，没有超过法定申请行政复议的期限。2.《行政复议条例》对生效前的行政行为是否有溯及力，没有特别规定。从维护当事人的合法权益角度出发，应视为对生效前作出且效力延续至今的行政行为具有溯及力。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件，自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理。行政复议制度与行政诉讼制度系相互衔接、功能一致的同类法定救济方式。《中华人民共和国行政复议法》仅仅在第九条设定申请人知道行政行为内容情形下普通的申请行政复议期限，没有关于当事人不知道行政行为内容情形下最长申请行政复议期限的规定。为了维护社会关系的稳定性，维护行政管理秩序的稳定性，行政复议机关参照行政诉讼法第四十六条第二款规定，对因不动产申请行政复议的案件，自行政行为作出之日起超过二十年的，决定不予受理，符合行政复议设立申请行政复议申请期限制度的本意，不违反法律规定。换句话说，涉及不动产的行政行为作出之后，申请人一直不知道该行政行为内容，自行政行为作出之日起超过二十年，申请人提出行政复议申请的，复议机关参照行政诉讼法第四十六条第二款规定，作出不予受理复议决定，不违反法律规定。本案中，玉林市人民政府于1989年作出被申请复议的颁发××6号土地证行政行为，三农经社于2016年6月申请行政复议，显然已经超过20年的最长申请行政复议期限。广西自治区政府依法作出126号复议决定，不予受理三农经社的复议申请，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、二审判决驳回三农经社的诉讼请求，结果并无不当。三农经社主张，颁发××6号土地证行政行为的效力一直延续至今，没有超过法定申请行政复议的期限。但是，法律对最长申请复议期限起算点的规定，是从行政行为作出之日起计算，而非行政行为效力终止之日起计算。以此为由申请再审，于法无据，本院不予支持。
《行政复议条例》第五十七条规定，本条例自1991年1月1日起施行。该条规定就是法不溯及既往的具体规定，即只有在1991年1月1日后作出的行政行为，利害关系人才能够按照该条例的规定，依法申请行政复议；1991年1月1日之前作出的行政行为，除非当时的法律、法规有特别规定，利害关系人无权依照《行政复议条例》的规定申请行政复议。本案中，被申请行政复议的颁发××6号土地证行为于1989年作出，当时的法律、法规并没有关于当事人对颁发土地证行为有权申请行政复议的特别规定，三农经社对该颁证行为申请行政复议，确实于法无据，一、二审判决以法不溯及既往原则认定126号复议决定不予受理三农经社的复议申请处理结果正确，理由亦无不当。三农经社主张，《行政复议条例》对生效前的行政行为是否有溯及力，没有特别规定。从维护当事人的合法权益角度出发，应视为该条例具有溯及力。其该项主张与法律的规定不相符，以此为由申请再审，理由同样不能成立。
应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。也就是说，人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面审查，只有在被告作出的行政行为完全合法的情形下，人民法院才能判决驳回原告的诉讼请求。被诉行政行为结果正确，认定事实错误、适用法律不当的，人民法院不能判决驳回原告诉讼请求。人民法院审理行政案件，应当遵循司法谦抑原则，尊重行政机关的裁量权，不应以不同于被诉行政行为的事实和法律适用，在肯定被诉行政行为结果的正确性后，判决驳回原告的诉讼请求。本案中，一、二审未对126号复议决定以超过二十年最长申请期限为由不予受理三农经社复议申请是否合法进行审理，而是以法不溯及既往为由肯定126号复议决定结果正确，判决驳回原告诉讼请求，属于未对被诉行政行为认定事实和适用法律是否正确进行审查，仅仅以被诉行政行为处理结果正确为由判决驳回原告诉讼请求的情形，不符合行政诉讼法第六十九条关于驳回原告诉讼请求判决的法定适用条件，本院予以指正。
还应当指出的是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。参照该条规定，申请人就明显超过法定起诉期限的行政行为申请行政复议，实质上是对原行政行为不服，向上级行政机关的申诉上访；上级行政机关作出的不予受理行为，对申请人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。人民法院应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十五条第二款规定，给予指导和释明，告知起诉人起诉不符合法定条件，退回诉状并记录在册；起诉人坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。本案中，三农经社的复议申请明显超过二十年最长申请期限，广西自治区政府作出的126号复议决定对三农经社的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。人民法院本应向三农经社释明，告知其起诉不符合法定条件，退回诉状并记录在册，坚持起诉的情况下才裁定不予立案。一、二审未对三农经社的起诉是否符合法定条件进行审查，作出实体判决不妥，本院予以指正。
综上，三农经社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回广西壮族自治区玉林市福绵区樟木镇中村第十四农经社、玉林市福绵区樟木镇新发村第七农经社、玉林市福绵区樟木镇新发村第八农经社的再审申请。
二〇一九年五月二十九日
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。
对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。
起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。
对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（三）行政指导行为；
（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；
（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；
（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；
（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；
（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；
（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第五十五条依照行政诉讼法第五十一条的规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。
起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。
第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。
当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。
3.中华人民共和国行政复议法
第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
4.行政复议条例
第五十七条本条例自1991年1月1日起施行。