某A、海南省三亚市人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书
案 由： 土地行政管理（土地）
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申4592号
再审申请人（一审原告、...
某A、海南省三亚市人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书
案 由： 土地行政管理（土地）
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申4592号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）某A。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市人民政府。
再审申请人某A因诉被申请人海南省三亚市人民政府(以下简称三亚市政府)签订国有土地上房屋征收补偿协议行为一案，不服海南省高级人民法院于2017年12月28日作出的（2017）琼行终1681号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年7月3日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2015年9月30日，三亚市政府办公室下发三府办（2015）270号《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（以下简称270号安置方案），规定符合东岸棚户区改造项目安置条件的被征收人，按照每人安置房屋面积60平方米、每平方米1.5万元（可上浮15-20%）的标准进行货币补偿。2016年4月11日，三亚市政府又下发三府（2016）78号《三亚市人民政府关于印发东岸村棚户区改造项目符合安置条件人员拆迁补偿安置补充方案的通知》（以下简称78号补充方案）,规定被征收人可以选择货币补偿或就地安置补偿。其中，对原籍村民、转户村民、上门女婿和入嫁媳妇、外嫁女、外出工作人员五类被征收人，选择货币补偿的，每户按人均60平方米房屋面积、每平方米1.5万元的标准进行安置；选择就地安置补偿的，按照人均60平方米房屋面积、10平方米的商业面积进行安置，10平方米的商业面积由东岸村委会在市政府预留的147亩集体发展用地中自行建设解决。2016年6月2日，三亚市政府召开市政府第68次常务会议，形成第68期《三亚市政府常务会议纪要》，其中第八项“关于东岸棚户区改造项目符合安置条件人员拆迁补偿安置补充方案中10平米商业面积相关问题”，同意将78号补充方案中对原籍村民等五类选择就地安置人员每人安置10平方米商业面积的条款进行修改。将每人60平方米居住面积加10平方米商业面积的安置，修改为每人85平方米居住面积，但不再安排集体预留用地。270号安置方案中采用货币安置方式的符合条件的安置对象，一次性货币补偿标准为每平方米1.5万元，特殊情况可以上浮15%，上浮部分需报市政府审批。某A属原籍村民，符合安置补偿条件。2016年8月27日，某A签署签约意向书，同意选择货币补偿。2016年9月3日，某A在《国家建设征地拆迁补偿统计表》上签名，表上载明某A房屋面积为534.99平方米，选择货币补偿方式，户籍人口1人，置换房屋面积85平方米，补偿单价为每平方米17250元，安置房屋一次性补偿金额为1466250元。置换后剩余房屋面积为440平方米，单价2700元，补偿金额1188000元。2016年9月14日，某A与海南省三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）、吉阳区住房与城乡建设局（以下简称吉阳区住建局）签订《房屋征收补偿协议书》，主要内容：某A被征收房屋面积为534.99平方米。置换房屋面积85平方米，按每平方米17250元计，85平方米置换房屋的一次性补偿金额为1466250元；按方案规定，被征收房屋面积在525平方米以内的，扣除置换房屋面积85平方米，剩余440平方米按每平方米2700元计，补偿金额为1188000元；超过525平方米的面积为9.99平方米，按每平方米550元加250元搬迁补贴计，补偿7992元。随后，某A依约领取相关补偿款。2016年12月，某A不服补偿协议约定的补偿款额，认为三亚市政府将每人10平方米商业面积折算成25平方米居住面积，实际导致少补偿25平方米面积的行为违法，请求增加补偿67500元。
三亚市中级人民法院(2017)琼02行初6号行政判决认为，根据补偿方案规定的标准，对符合安置条件的原籍村民，每人均给予85平方米的房屋面积补偿。某A于2016年9月14日签订的《房屋征收补偿协议书》，对补偿事宜进行细化。协议系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，且与补偿安置方案规定不相悖。故某A请求另行增加67500元补偿款，没有事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回某A的诉讼请求。某A不服，提起上诉。
海南省高级人民法院（2017）琼行终1681号行政判决认为，就地安置的10平方米商业面积已经被实际取消，不再安排集体预留用地，统一按每人85平方米居住面积进行安置。某A主张签订《房屋征收补偿协议书》存在重大误解，缺乏证据佐证，请求增加补偿款67500元，没有事实根据。某A诉求三亚市政府增加补偿款，东岸村委会与被诉行政行为不存在利害关系，一审未通知东岸村委会作为第三人参加诉讼，并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
某A申请再审称：1.10平方米商业面积安置，是三亚市政府保障被征地农民的基本生活的强制性措施。三亚市政府将就地安置10平方米商业面积折成25平方米住房面积，强行要求当事人用原住房面积置换，没有法律依据。2.签订补偿协议时，三亚市政府未明确将60平方米住房面积加10平方米商业面积补偿修改为85平方米住房面积，某A对合同存在重大误解，不符合公平原则。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。
三亚市政府答辩称：1.78号补充方案规定原籍村民等五类被征收人选择就地安置的，每人可以获得60平方米房屋面积和10平方米商业面积安置。某A选择货币补偿，请求10平方米的商业面积补偿，没有事实根据。2.某A主张对协议存在重大误解，与其签署签约意向书并在《国家建设征地拆迁补偿统计表》上签字确认补偿事项以及签订补偿协议的一系列行为相矛盾，不符合事实。请求驳回某A的再审申请。
本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，三亚市政府通过法定程序制定270号安置方案、78号补充方案，后经三亚市政府常务会议讨论，修改78号补充方案，最终确定对原籍村民等五类被征收人，按照每人85平方米的居住面积予以安置补偿；选择货币补偿的，每平方米补偿1.5万元，特殊情况经市政府审批，可以上浮15%。该补偿标准已经充分保护被征收人的合法权益，不违反《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定。在自愿、合法的基础上，经过协商一致，三亚市吉阳区政府、吉阳区住建局，按照补偿方案确定的标准，与某A签订《房屋征收补偿协议书》，协议约定的补偿安置内容不损害国家利益、公共利益和他人合法权益。被诉签订补偿安置协议行为的内容、程序，符合法律、法规以及补偿方案的规定，且各方当事人也已经按照协议约定履行完毕。一、二审判决驳回某A关于变更协议、增加补偿数额的诉讼请求，并无不当。某A主张，10平方米商业面积安置是保障被征地农民基本生活的强制性措施，三亚市政府将就业安置10平方米商业面积折成25平方米住房面积，没有法律依据。其该项主张不能成立。作为征地补偿方案的批准机关，三亚市政府经政府常务会议讨论，有权对补偿方案作出修改。修改后的补偿方案取消78号补偿方案中10平方米商业面积补偿，将原先60平方米住房面积补偿增加至85平方米，相应地应当扣除原住房补偿面积25平方米，修改后的方案不侵犯某A的合法权益。吉阳区政府、吉阳区住建局按照三亚市政府最终确定的补偿方案，与某A签订补偿协议的行政行为，合法有效。某A还主张，签订补偿协议时，三亚市政府未明确将60平方米住房面积加10平方米商业面积补偿修改为85平方米住房面积，某A对合同存在重大误解。但是，补偿协议明确载明，按每人85平方米、每平方米17250元计，总补偿金额为1466250元。该项约定完全符合三亚市政府确定的最终补偿方案，不存在重大误解的可能。78号补充方案关于10平方米商业面积安置仅适用于选择就地安置的被征收人，某A选择货币补偿，即便按照修改前的78号补充方案，某A也没有权利获得10平方米的商业面积补偿。更何况，该项内容已经被修改，最终生效的补偿方案中并不存在10平方米商业面积补偿的内容，某A的该项主张没有事实根据。以此为由申请再审，本院不予支持。
应当指出的是，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第（三）项规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。也就是说，集体土地征收过程中，落实补偿方案、与被征收人签订征收补偿协议的行政主体，通常应当是批准补偿安置方案市、县人民政府所属的土地管理部门。本案中，吉阳区政府、吉阳区住建局与某A签订补偿协议，缺乏职权依据，确有不妥。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告。本案被诉行政行为是签订补偿协议的行为，签订协议的主体是吉阳区政府、吉阳区住建局，不是三亚市政府，一、二审以三亚市政府为被告，亦属不妥。即便是将吉阳区政府、吉阳区住建局签订补偿协议的行为视为委托，也应当是受三亚市土地管理部门的委托，而不是三亚市政府的委托，三亚市土地管理部门才是本案适格被告。还需要指出的是，行政协议案件是对签订行政协议行为、单方变更或解除协议行为、不依法履行或未按约定履行义务行为等行政协议行为的合法性进行审查，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依据法律法规、参照规章，全面审查被诉行政协议行为的合法性。不是审理合同纠纷案件，不能按照《中华人民共和国合同法》的规定，以行政协议不违反法律、行政法规的强制性规定为由，认定行政协议行为合法有效。一、二审判决关于协议效力的论述不妥。上述问题，本院一并予以指正。鉴于本案系申请再审案件，一、二审判决的实体处理结果并无不当，不损害某A的合法权益，再审本案徒增诉累，本案不予再审。
综上，某A的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回某A的再审申请。
二〇一八年八月三十一日
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。
当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。
3.中华人民共和国土地管理法
第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。
4.中华人民共和国土地管理法实施条例
第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。